（一）立法背景

制定《农村集体经济组织法》，是贯彻落实党中央决策部署、总结农村集体产权制度改革成果、完善乡村振兴法律供给的重大举措。

集体所有制是社会主义公有制的重要组成部分，农村集体经济是社会主义公有制经济的重要形式。农村集体经济组织作为集体资产的主人，承担着管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职能，是实施乡村振兴战略、建设农业强国、促进共同富裕的重要主体。但这样一类重要的主体，其法律制度供给却长期处于严重缺失状态。从实践运行看，不少地方的农村集体经济组织存在着组织地位不明、集体资产家底不清、归属不明、成员范围模糊、组织机构不健全、运行管理机制混乱、成员权利不落实等问题，严重制约了农村集体经济组织功能的发挥。

为了解决这些问题，十八大以来，中央就农村集体产权制度改革做出了一系列部署。2014年中央部署了集体资产股份合作改革试点， 2016年又进一步部署了更加全面的农村集体产权制度改革试点，2021年底，农村集体产权制度改革阶段性任务基本完成。试点地方围绕农村集体经济组织的资产分类和清产核资、成员身份确认、股权配置办法、股份登记和权能内容、农村集体经济组织的登记管理和税费政策等诸多内容开展了充分探索，成效显著。一些地方还制定了地方性的农村集体经济组织条例、农村集体资产管理条例等。此外，作为阶段性改革成果的提炼总结，农业农村部还于2020年底印发了《农村集体经济组织示范章程（试行）》。这些探索为农村集体经济组织立法奠定了丰富的实践基础。

（二）立法历程

与此同时，党中央也就制定《农村集体经济组织法》作出了部署。2015年的中央一号文件提出“抓紧研究起草农村集体经济组织条例”，2018年中央一号文件则明确提出“研究制定农村集体经济组织法”，从“条例”到“法”的立法位阶转变，体现了这部法的重要性和复杂性。为了贯彻落实党中央决策部署，2020年初，农业农村部作为牵头单位成立起草领导小组，并组建立法团队，正式启动立法工作，经过两年紧锣密鼓的起草，形成了初步草案。为了加快立法进程，2021年底，草案起草工作从农业农村部转到全国人大农业与农村委员会。2022年12月27日，草案提交全国人大常委会进行第一次审议，随后，全国人大法制工作委员会就一审稿公开征求意见。2023年12月25日，草案提交全国人大常委会进行第二次审议，随后，全国人大法工委再次就二审稿公开征求意见。2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过。

（三）立法意义

农村集体经济组织是中国特色社会主义公有制经济组织，是依法代表成员集体行使集体财产所有权的组织。《农村集体经济组织法》作为一部专门规范农村集体经济组织及其运行管理的法，为农村集体经济组织的设立和运行管理提供了全面依据和根本遵循，其颁布实施具有三方面的重要意义：一是为规范农村集体经济组织运行、健全集体资产管理体制机制、维护农村集体经济组织成员合法权益提供了系统全面的法律规则；二是为巩固农村基本经营制度、健全乡村治理体系、促进新型农村集体经济高质量发展、巩固社会主义公有制提供了独特的组织保障；三是为全面推进乡村振兴、促进公共富裕、实现“三农”现代化提供了重要抓手。

《农村集体经济组织法》共八章六十七条，主要内容如下：

第一章为总则，规定了立法宗旨、适用范围、法律地位、组织原则、组织职能、主体地位、社会责任、权益保护、扶持政策、主管部门和监管职责。

第二章为成员，规定了成员的定义、成员身份确认的一般规则、成员身份新增、退出、丧失和保留的规则、成员名册的制备和管理，并明确了成员的权利和义务。

第三章为组织登记，规定了农村集体经济组织登记设立的条件、章程、名称和住所、登记设立程序、合并、分立等事项。

第四章为组织机构，依次规定了成员大会的组成和职权、成员大会的议事规则、成员代表大会的组成和议事规则、理事会构成、理事会职权、理事会议事规则、监事会、会议记录、人员任职要求、任职人员义务和禁止行为等。

第五章为财产经营管理和收益分配，规定了集体财产的范围和类型、不同类型财产的管理要求、管理途径、收益分配、管理制度、财务会计制度、财务公开、财务报告、审计监督和其他监督等。

第六章为扶持措施，涵盖了财政支持、税收支持、公共支出计入成本、金融支持、土地支持、人才支持、公共设施和基础设施支持等多个方面。

第七章为争议解决和法律责任，依次规定了农村集体经济组织内部纠纷的解决途径、成员撤销诉讼、管理人员的法律责任、侵权的诉讼救济、成员代位诉讼、对章程和决定的行政监督、地方政府非法干预的法律责任、针对不当行政行为的救济。

第八章为附则，规定了职能代行、已登记农村集体经济组织的效力、已确认成员身份的效力、施行时间。

一是明确了农村集体经济组织性质的内涵。农村集体经济组织作为具有鲜明中国特色的组织体，起源于上世纪社会主义改造时期，但在人民公社体制解体之后，各地农村集体经济组织逐渐衰落。随着改革开放和集体经济的发展，一些地方开始创新集体经济的实现形式。十八大以来，随着农村集体产权制度改革的推进，集体经济的实现形式更加丰富，实践中也涌现出各种新型的运营管理集体财产的经济组织，理论界和实务界对何谓农村集体经济组织的认识开始出现分歧。如何从这些丰富的组织形态中识别出真正的农村集体经济组织，并以此确定本法的调整对象，是立法的前提性问题。对此，法律第二条明确给出了农村集体经济组织的定义：“本法所称农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。”这一定义界定精准、内涵丰富，凸显了农村集体经济组织的三大特征：一是“依法代表成员集体行使所有权”的集体财产主体特征，二是“以土地集体所有为基础”的公有制组织特征，三是实行统分结合双层经营体制的区域性经济组织特征。这一定义显示了今天的新型农村集体经济组织与历史上农村集体经济组织的传承性，有利于将其与供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社等相关组织区别开。

二是确立了农村集体经济组织成员身份确认和变动的规则体系。农村集体经济组织是由成员组成的组织，成员是农村集体经济组织的主人，农村集体经济组织的设立和运行均以范围清晰的成员为前提。但长期以来，理论界和实务界对依据何种标准确认农村集体经济组织成员身份存在诸多争议。对此，法律第11条明确了“户籍关联+权利义务+土地保障”的成员身份确认一般规则，并进一步对新增成员确认（第12条）、自愿退出成员身份（第16条）、成员身份法定丧失（第17条）、成员身份保留（第18条）等特殊情形做出了规定，为农村集体经济组织确认成员身份提供了明确的规则。此外，法律还明确了成员身份确认的纠纷解决规则（第56条），为利害关系人的权益救济提供了多种渠道。并针对全国诸多地方已经通过农村集体产权制度改革完成了成员身份确认工作的实践情况，规定在本法实施生效前已经通过农村集体产权制度改革被确认的成员不需要重新确认（第66条）。这些规则解决了农村集体经济组织的主人是谁、为谁服务的问题。

三是整合完善了农村集体经济组织的财产运行管理规则。农村集体经济组织作为公有制经济组织，亦是特别法人，其财产制度具有不同于一般法人的独特性。法律从三个方面系统构建了农村集体经济组织的财产制度。一是明确了农村集体经济组织财产的内涵和种类。对此，第36条明确了集体财产即为农村集体经济组织的财产，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，不得分割到成员个人，并对其常见财产种类进行了列举。二是明确了农村集体经济组织财产的运营管理规则。第37条-第40条明确了不同类型财产的经营管理方式，和《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规的规定进行了有效衔接。第41条对农村集体经济组织的常见经营途径进行了非完全示例性列举，诸如资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等。第6条还允许农村集体经济组织出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体。与此同时，为了控制农村集体经济组织的经营风险，法律还从投资、担保、破产三方面对其行为能力做出了限制（第6条、第35条和第58条）。三是明确了农村集体经济组织财产收益的分配规则，保障了集体成员享受集体福利、分享集体财产收益的权利（第42条）。这些规则有利于推动构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，形成既体现集体组织优越性又调动农民个体积极性的农村集体经济运行新机制。

四是健全了农村集体经济组织的治理机制。对此，法律结合实践探索情况，借鉴现代法人治理的成熟经验，完善了农村集体经济组织的组织机构和运行规则，规定农村集体经济组织设立成员大会、成员代表大会、理事会、监事会等组织机构，明确了各机构的组成、职责和运行规则（第四章）。并进一步明确了农村集体经济组织与基层党组织、村民委员会之间的关系，保障农村集体经济组织和村民委员会在农村基层党组织的领导下各司其职，相互配合，相互支持。这些规则有利于保障农村集体经济组织运行顺畅，尤其是有利于协调好成员个体意志与集体意志的关系，保障成员的知情权、参与权、表达权、监督权，防止集体经济组织内部被少数人控制的现象，实现农村集体经济组织的民主管理、民主决策。

五是明确了农村集体经济组织成员的权利义务。维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，是立法的主要目的。农村集体经济组织作为依法代表成员集体行使所有权的组织，以服务集体成员、切实维护和实现成员合法权益为其宗旨。对此，法律主要是从三方面充分保障成员权益：一是明确列举成员的权利（第13条）和义务（第14条），二是通过完善农村集体经济组织内部治理机制畅通成员行使权利履行义务的渠道和途径（第四章），三是完善侵害成员权益的救济机制，例如第57条规定的成员撤销诉讼、第60条规定的成员代表诉讼等。这些规定充分体现了《农村集体经济组织法》是一部以成员利益为本的法律。